Р Е Ш
Е Н И
Е
№ 899
06.12.2019 г. гр.Хасково
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ХАСКОВО в открито съдебно заседание на шести ноември две хиляди и деветнадесета година в състав:
2. АНТОАНЕТА МИТРУШЕВА
Секретар: Дорета Атанасова
Прокурор: Николай Трендафилов
като разгледа докладваното от съдия В.Желева адм. дело №1022 по описа на съда за 2019 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по Раздел ІІІ от Глава десета на АПК.
Образувано е по протест на Прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково, срещу чл.15, ал. от 1 до 4; чл.16, т. от 1 до 5; чл.70 и чл.71 от Наредба №27 за управление на отпадъците на територията на Община Любимец.
В протеста се твърди, че при извършена проверка по реда на надзора за законност на административните актове се установило, че протестираните разпоредби от Наредбата не съответствали на нормативни актове от по-висока степен. Сочи се, че конкретното материалноправно основание за приемане на Наредбата било делегацията на чл.22, ал.1 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО).
Съгласно чл.15, ал.1 от Наредбата, било въведено задължително одобряване на ПУСО като част от процедурата за одобряване на инвестиционни проекти. По тези въпроси била налице двукратна законова реформа. След първата, плановете за управление на строителните отпадъци се одобрявали от кмета на общината или оправомощено от него длъжностно лице по искане на възложителя на строежа след влизането в сила на разрешението за строеж и преди откриването на строителната площадка и/или преди започването на дейностите по изграждане или премахване на съответния обект. Сиреч, правомощията се съсредоточавали у един орган. Според настоящата уредба на чл.11, ал.4 от ЗУО, вр. чл.156б от ЗУТ, ПУСО се одобрявали от кмета на общината или оправомощено от него длъжностно лице по искане на възложителя на строежа след влизането в сила на разрешението за строеж и преди откриването на строителната площадка и/или преди започването на дейностите по изграждане или премахване на съответния обект, или по искане на възложителя – от главния архитект на общината заедно с инвестиционния проект, и се вписвали в разрешението за строеж. При това положение вече не било налице категоричност на определяне на компетентността за одобряване на ПУСО, респ. Наредбата недопустимо се отличавала от законодателното разрешение, чрез отричане на правото на избор, предоставено със закона.
Това несъответствие обуславяло и несъответствието на втората алинея на чл.15 от Наредбата със закона – чл.11, ал.4 от ЗУО, вр. чл.156б от ЗУТ. Незаконосъобразно в местната наредба било ограничено правомощието на кмета да одобрява ПУСО само в случаите, когато се отнасяли за обекти, за които не се изисква одобрен инвестиционен проект. Според чл.156б, ал.7 от ЗУТ обаче, по искане на възложителя ПУСО можели да бъдат одобрени от главния архитект на общината заедно с инвестиционния проект и вписани в разрешението за строеж. В ал.3 и 4 на чл.15 от Наредбата пък били предвидени срокове (15 дни в единия случай и 1 месец в другия случай), които не съответствали на предвидените в закона – в чл.11, ал.6 и 7 от ЗУО сроковете били 14 дни от получаването на плана.
Според чл.16, т.1 до 5 от местната Наредба, изискванията за наличие на ПУСО не се прилагали по отношение на: 1. премахване на сгради с разгърната застроена площ (РЗП) по-малка от 100 кв.м.; 2. реконструкция и основен ремонт на строежи с РЗП, по-малка от 500 кв.м.; 3. промяна предназначението на строежи с РЗП по-малка от 500 кв.м.; 4. строеж на сгради с РЗП по-малка от 300 кв.м.; 5. премахването на негодни за ползване или застрашаващи безопасността строежи, когато е наредено по спешност от компетентните органи.
Преди законодателната промяна (ДВ бр.105 от 2016 г.), в тази си част местната Наредба съответствала на актуалната редакция на нормата на чл.11, ал.2 от ЗУО. След отмяната на последната, материята вече се уреждала с предписанията на чл.15, ал.1, т.1 – т.12 от Наредбата за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали (издадена на основание чл.43, ал.4 от ЗУО). Елементарната словесна съпоставка между регламентацията в двата подзаконови нормативни акта (на МС и на Общински съвет – Любимец) сочела, че с действащата норма на чл.16, т.1 до 5 от общинската наредба били въведени изключения от изискването за ПУСО, които не били предвидени в чл.15, ал.1, т.1 – т.12 от Наредбата за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали. Тъй като последната представлявала нормативен акт от по-висока степен, то разпоредбите на чл.16, т. от 1 до 5 от общинската наредба следвало да се считат за незаконосъобразни.
В чл.70 и чл.71 от Наредбата били предвидени санкции при дейности с отпадъци. Тъй като Наредбата била приета въз основа на делегацията на чл.22 от ЗУО, компетентността на общинския съвет била установена в съответствие с материалния закон и това било пряко следствие от нормата на чл.4, ал.1 от КРБ, а и на чл.4, ал.1 от АПК. Разпоредбите, посветени на компетентността се тълкували само стриктно (нито стеснително, нито разширително), поради изключителния им характер, защото всяка власт, в т.ч. и за вземане на определено решение, се учредявала изрично. Ясно било, че с цитираната оправомощаваща разпоредба не се предоставяла власт на общинския съвет да регулира и материята на административнонаказателната отговорност. В случая в чл.70 и чл.71 от общинската наредба били въведени размери на санкции, които не съответствали на законовите такива (ЗУО, Раздел II Административни нарушения и наказания, чл.133 и сл., вкл. чл.135, ал.4 от ЗУО). Това било флагрантно противоречие със закона, поради което не следвало да бъде търпяно от правния мир.
Претендира се отмяна на всички протестирани разпоредби.
Ответникът, Общински съвет – Любимец, не ангажира становище по протеста.
Представителят на Окръжна прокуратура – Хасково в съдебно заседание поддържа протеста и дава заключение за отмяна на протестираните разпоредби.
Административен съд – Хасково, като прецени доказателствата по делото, приема за установено от фактическа страна следното:
Наредба №27 за управление на отпадъците на територията на община Любимец (Наредбата), част от която са протестираните в случая разпоредби, е приета с Решение №161 по Протокол №16/07.12.2016 г., изменена с Решение №469, Протокол №47/22.03.2019 г. на Общински съвет – Любимец.
Видно от представената по делото извадка от Протокол №16 от заседание на ОбС – Любимец, проведено на 07.12.2016 г., като шеста точка от дневния ред на същото е разгледана Докладна записка вх.№152/29.11.2016 г. от Кмета на Община Любимец, съдържаща проект за решение, с което се отменя Наредба №16 за управление на отпадъците на територията на община Любимец, приета с Решение №204/21.05.2010 г. и се приема нова Наредба. При проведеното гласуване, на което „за“ са гласували 17 от общо 17 общински съветника, при 0 гласа „въздържал се“ и 0 гласа „против“, е прието Решение №161 от 07.12.2016 г., с т.II от което Общински съвет – Любимец приема Наредба за управление на отпадъците на територията на община Любимец, с пореден номер по описа на Общински съвет.
Текстът на Наредбата, в действащата му редакция, е представен по делото.
При така установената фактическа обстановка съдът достигна до следните правни изводи:
Протестът е процесуално допустим. Предмет на оспорване са конкретни разпоредби от подзаконов нормативен акт, действащ на територията на община Любимец. На основание чл.186, ал.2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт. Оспорването на подзаконовия нормативен акт пред съда е частично и касае само конкретни разпоредби от Наредбата, което е допустимо съгласно чл.185, ал.2, вр. ал.1 от АПК. Освен това разпоредбата на чл.187, ал.1 от АПК изрично предвижда безсрочност на оспорването на подзаконовите нормативни актове, т.е. без ограничение във времето.
Разгледан по същество, протестът е основателен.
Нормата на чл.21, ал.2 от ЗМСМА предвижда компетентност на общинския съвет, в изпълнение на своите правомощия по ал.1 на същия член, да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.
Съгласно §1 от ЗР на Наредбата, същата се приема на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА и чл.22 от ЗУО. В чл.22, ал.1 от ЗУО, в редакцията му, действаща към датата на приемане на Наредбата (обн.ДВ бр.53 от 2012 г., в сила от 13.07.2012 г.) е предвидено, че Общинският съвет приема наредба, с която определя условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на своя територия, разработена съгласно изискванията на този закон и подзаконовите нормативни актове по прилагането му, както и заплащането за предоставяне на съответните услуги по реда на Закона за местните данъци и такси. Идентична по съдържание е и сега действащата редакция на чл.22, ал.1 от ЗУО (изм.ДВ бр.105 от 30.12.2016 г.).
Няма спор, и е видно от представените по делото доказателства, че Наредбата е приета при спазване изискването на чл.22, ал.3 от ЗУО за публикуване на интернет страницата на Общинския съвет на проекта за наредбата, извършено в случая на 04 ноември 2016 г., ведно с Мотивите към проекта и за подлагането му на обществено обсъждане.
По отношение съответствието на конкретните оспорени разпоредби с материалния закон, съдът намира следното:
В чл.7, ал.2 от ЗНА наредбата е дефинирана като нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Съгласно чл.8 от ЗНА, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение, а разпоредбата на чл.15, ал.1 от ЗНА предписва, че нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.
Без съмнение общинската наредба представлява подзаконов нормативен акт от местно значение, който има предназначение да детайлизира или доурегулира разпоредбите на закона като нормативен акт от по-висока степен, поради което нейните разпоредби следва да бъдат съобразени със закона, в чиято връзка същата се издава, като стриктно се придържат към неговата рамка и са в съответствие с неговото съдържание. Регламентацията, която дава общинската наредба, следва да уточнява и конкретизира законовата уредба съобразно местните условия, но не може да е в противоречие с нормативен акт от по-висока степен, нито да преурежда по различен начин вече уредени от закон обществени отношения.
Протестираните разпоредби на чл.15, ал. от 1 до 4 и чл.16, т. от 1 до 5 от Наредбата, имат следното съдържание:
Чл.15. (1) За строежи, за които се изисква одобрен инвестиционен проект, плановете за управление на строителни отпадъци се одобряват като част от процедурата за съгласуване и одобряване на инвестиционни проекти.
(2) Кметът на общината или определено длъжностно лице одобрява планове за управление на СО в случаите, когато се отнасят за обекти, за които не се изисква одобрен инвестиционен проект и обектът ще се реализира на територията на общината.
(3) В случай на несъответствие с изискванията на Наредба за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали, кметът на общината може да изисква допълнителна информация и/или отстраняване на нередовности, като изпраща мотивирано становище до заявителя не по-късно от 15 дни от получаване на плана.
(4) Кметът на общината или определено от него лице одобрява плана за управление на строителни отпадъци или мотивирано отказва одобрението му в срок до един месец от получаването на плана или от отстраняването на нередовностите и/или предоставянето на допълнителната информация.
Чл.16. Изискванията за план за управление на СО не се прилагат по отношение на:
1. премахване на сгради с разгъната застроена площ (РЗП), по-малка от 100 кв.м;
2. реконструкция и основен ремонт на строежи с РЗП, по-малка от 500 кв.м;
3. промяна предназначението на строежи с РЗП, по-малка от 500 кв.м;
4. строеж на сгради с РЗП, по-малка от 300 кв.м;
5. премахване на негодни за ползване или застрашаващи безопасността строежи, когато е наредено по спешност от компетентен орган;
Същевременно в разпоредбата на чл.11 от ЗУО е предвидено следното:
Чл.11. (1) (В сила от 14.07.2014 г. – ДВ, бр.53 от 2012 г., изм., бр.105 от 2016 г., изм. и доп., бр.13 от 2017 г.) Възложителят на строителни и монтажни работи по смисъла на §5, т.40 от допълнителните разпоредби на Закона за устройство на територията, с изключение на текущи ремонти, и възложителят на премахване на строежи отговарят за изготвянето на план за управление на строителни отпадъци в случаите, определени с наредбата по чл.43, ал.4. Планът се изготвя от правоспособен проектант по смисъла на чл.162, ал.1 от Закона за устройство на територията.
(4) (Изм. – ДВ, бр.13 от 2017 г., доп., бр.25 от 2019 г.) Плановете за управление на строителни отпадъци, когато не са одобрени по реда на чл.156б, ал.6 от Закона за устройство на територията, се одобряват от кмета на общината или оправомощено от него длъжностно лице по искане на възложителя на строежа след влизането в сила на разрешението за строеж и преди откриването на строителната площадка и/или преди започването на дейностите по изграждане или премахване на обект по ал.1.
Според чл.43, ал.4 от ЗУО, Изискванията за управление на строителни отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали се определят с наредба на Министерския съвет.
Разпоредбата на чл.156б от ЗУТ гласи следното:
Чл.156б. (Нов – ДВ, бр.13 от 2017 г.) (1) Преди откриването на строителната площадка и/или преди започването на дейностите по изграждане или премахване на строеж възложителят внася за одобряване в общината:
1. план за управление на строителните отпадъци в случаите, когато се изисква по Закона за управление на отпадъците;
2. план за безопасност и здраве.
(2) Планът по ал.1, т.1 се одобрява при условията и по реда на Закона за управление на отпадъците.
(3) Планът по ал.1, т.2 се одобрява от кмета на общината или от оправомощено от него длъжностно лице в 14-дневен срок от внасянето му.
(4) За строежи, разположени на територията на повече от една община, плановете по ал.1 се одобряват от кметовете на съответните общини или от оправомощени от тях длъжностни лица за частта от строежа, която се изпълнява в териториалния обхват на съответната община.
(5) (Нова – ДВ, бр.25 от 2019 г.) За обектите, свързани с отбраната и сигурността на страната, планът по ал.1, т.2 се одобрява от министъра на отбраната, съответно от министъра на вътрешните работи, от председателя на Държавна агенция „Национална сигурност“ или от председателя на Държавна агенция „Разузнаване“ в срока по ал.3.
(6) (Предишна ал.5 – ДВ, бр.25 от 2019 г.) Одобрените планове по ал.1 губят правно действие, в случай че в 6-месечен срок от датата на одобряването им строителството не е започнало, както и когато разрешението за строеж е загубило правно действие.
(7) (Нова – ДВ, бр.25 от 2019 г.) По искане на възложителя плановете по ал.1 могат да бъдат одобрени от главния архитект на общината заедно с инвестиционния проект и вписани в разрешението за строеж. Те губят действието си при условията на ал.6.
Видно е от така цитираните законови разпоредби, че в сега действащата нормативна редакция на ЗУО, въпросите, касаещи изготвянето на План за управление на строителни отпадъци (ПУСО), спадат към изискванията за управление на строителни отпадъци, които на основание нормата на чл.43, ал.4 от ЗУО се определят с наредба на Министерския съвет. Съответно уредбата на ПУСО като специална, се изключва от предметния обхват на Наредбата на общинския съвет, приета на основание чл.22 от ЗУО, независимо, че по силата на делегацията по чл.22, ал.1 от ЗУО на този орган е предоставена компетентност да уреди в наредба общите условия и ред за изхвърлянето, събирането, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането включително на строителни отпадъци.
Материята, касаеща управлението на строителни отпадъци, е уредена в Наредба за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали, приета с ПМС №267/05.12.2017 г., обн.ДВ бр.98 от 08.12.2017 г. Съгласно §2 от ПЗР на същата, тази Наредба на Министерски съвет е издадена на основание чл.43, ал.4 от ЗУО.
В Глава втора от цитираната Наредба на Министерски съвет, озаглавена „Управление на строителните отпадъци при извършване на строителни и монтажни работи и премахване на строежи“ са регламентирани въпросите относно изготвянето на план за управление на строителните отпадъци (ПУСО), включително мерките, които планът обхваща, неговото съдържание, както и случаите (посочени в чл.15, ал.1) при които План за управление на строителните отпадъци не се разработва.
Изложеното
води на извода, че при сега действащата нормативна уредба, по отношение на Плана за управление
на строителните отпадъци по смисъла на чл.11, ал.1 от ЗУО, респ. чл.156б, ал.1,
т.1 от ЗУТ, приложение намират разпоредбите на ЗУО, ЗУТ и Наредбата на
Министерски съвет, в които тези обществени отношения вече са уредени и същите не
могат да бъдат уреждани по различен начин с Наредбата на Общински съвет –
Любимец. Видно е, че с протестираните разпоредби на чл.15, от ал.1 до ал.4
(вкл.) от Наредбата, въпросите относно органа, който го одобрява, и момента, в
който се одобрява ПУСО, са разрешени в отклонение от правилата, регламентирани в
ЗУО и ЗУТ, което е правно недопустимо. Видно е също така от разпоредбите на
чл.15, ал.1, т.1 до т.12 от Наредбата на Министерски съвет, че този, явяващ се
специален нормативен акт, предвижда хипотези, при които План за управление на
строителните отпадъци не се разработва, и които са различни от уредените
изключения в протестирания чл.16, от т.1 до т.5 (вкл.) от общинската
Наредба.
Като постановени в противоречие със законови разпоредби, визираните по-горе протестирани норми следва да бъдат отменени.
Протестираните разпоредби на чл.70 и чл.71 от Наредбата гласят следното:
Чл.70. (1) За нарушаване разпоредбите на настоящата наредба физическите лица се наказват с глоби, както следва:
1. за нарушения по чл.13 и чл.29 – от 100 лв. до 500 лв.
2. за нарушения по чл.25 – от 200 лв. до 600 лв.
3. за други нарушения на настоящата наредба – от 50 лв. до 300 лв.
(2) При повторно нарушение на физическото лице са налага глоба в двоен размер.
Чл.71. (1) За нарушаване разпоредбите на настоящата наредба едноличните търговци или юридическите лица са наказват с имуществена санкция, както следва:
1. за нарушения по чл.13 и чл.29 – от 500 лв. до 1000 лв.
2. за нарушения по чл.25 – от 400 лв. до 1200 лв.
3. за други нарушения на настоящата наредба от 100 лв. до 600 лв.
(2) при повторно нарушение са налага глоба в двоен размер.
Тези разпоредби систематично са разположени в Глава девета от Наредбата, озаглавена „Контрол и административно-наказателни разпоредби“ и по своето съдържание безспорно имат административно-наказателен характер, тъй като предвиждат налагането на административни наказания и имуществени санкции за нарушение на разпоредби от Наредбата.
Същевременно в Глава шестнадесета, Раздел II „Административни нарушения и наказания“ на ЗУО, също са регламентирани административно-наказателни разпоредби – от чл.133 до чл.156 (вкл.), касаещи дейности във връзка с отпадъците.
Настоящият съдебен състав възприема становището в протеста, че в конкретния случай нормата на чл.22 от ЗУО, делегираща компетентност на общинския съвет да издаде Наредба във връзка с отпадъците на територията на общината, не предоставя на същия компетентност относно подзаконово урегулиране на санкционна дейност. Подобно правомощие не може да се извлече от прочита на чл.22, ал.1, или ал.2 от ЗУО, поради което предметният обхват на чл.70 и чл.71 от Наредбата излиза извън рамките, определени от законодателя с разпоредбата на чл.22 от ЗУО и засяга материя, уредена в Закона за управление на отпадъците, за която Общински съвет – Любимец няма правомощия да приема наредба.
Действително в чл.21, ал.2 от ЗМСМА е предвидено, че в изпълнение на правомощията си по ал.1 общинският съвет приема наредби, а в чл.22, ал.4 от ЗМСМА – че за нарушаване на наредбите могат да се предвидят глоби в размер до 5000 лв., а за еднолични търговци и юридически лица – имуществени санкции в размер до 50 000 лв., като (ал.5) наказателните постановления се издават от кмета на общината или от негов заместник въз основа на акт, съставен от длъжностни лица, посочени в наредбата и (ал.6) административнонаказателното производство се осъществява по реда на ЗАНН. Законът за местното самоуправление и местната администрация обаче, като общ закон, не намира приложение в случая, тъй като специалният приложим закон – Закона за управление на отпадъците, не предоставя правомощия на общинския съвет да урежда този вид обществени отношения, уредени вече със самия ЗУО. В протестираната Наредба изрично се посочва като правно основание за приемането ѝ чл.22 от ЗУО, поради което компетентността на общинския съвет следва да се съсредоточи в определените с тази разпоредба рамки, които не включват правомощия на общинския съвет по определяне наказания за неизпълнение на задължения във връзка с управление на отпадъците. Съображения в този смисъл подробно са изложени и в цитираното в протеста Решение №15898/19.12.2018 г., постановено по адм.дело №5466/2018 г. на ВАС, касаещо идентичен случай.
Дори да се приеме обаче, че е налице законово определено широко правомощие на общинския съвет, освен да уреди чрез приемане на наредба правоотношения, свързани с управление на отпадъците, да уреди и тези правоотношения, свързани с налагане на наказания за нарушения на наредбата, то следва да се посочи, че в конкретния случай като материя тези административно-наказателни правоотношения вече са уредени изчерпателно и ясно в Закона за управление на отпадъци. При проследяване на санкционните норми, регламентирани в чл.133 и сл. от ЗУО е видно, че по своето съдържание същите санкционират неправомерно поведение, сходно с визираните в чл.13, чл.29 и чл.25 от общинската Наредба забрани. При това дублирано уреждане на материята относно административното наказване за нарушаване разпоредбите относно събирането, съхраняването, транспортирането или третирането на битови или строителни отпадъци, в правния мир е налице неяснота за реда, по който ще се санкционира конкретно неправомерно поведение, както и относно компетентността на отделните длъжностни лица, визирани в чл.157 до чл.159 от ЗУО, които следва да установяват нарушенията и издават наказателните постановления. За преодоляване на тази неяснота следва да се приеме, че административно-наказателните разпоредби на подзаконовия акт – Наредба №27 на Общински съвет – Любимец, не следва да бъдат прилагани.
Налага се извода, че с приемането на чл.70 и чл.71 от Наредбата, Общинският съвет е излязъл извън компетентността си в сферата на управление на отпадъците, предоставена му с чл.22 от ЗУО, поради което уредените с тези разпоредби отношения за налагане на административни наказания се явяват нищожни и следва да бъдат прогласени за такива.
Предвид изхода на спора, съгласно чл.143, ал.1, вр. чл.196 от АПК, основателно е искането на протестиращия за присъждане в негова полза на направените по делото разноски – 20 лв. такса за съобщаване на оспорването в ДВ, платими от ответника.
Водим от изложеното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ чл.15, ал.1, ал.2, ал.3 и ал.4, и чл.16, т.1, т.2, т.3, т.4 и т.5 от Наредба №27 за управление на отпадъците на територията на Община Любимец, приета от Общински съвет – Любимец.
ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТТА на чл.70 и чл.71 от Наредба №27 за управление на отпадъците на територията на Община Любимец, приета от Общински съвет – Любимец.
ОСЪЖДА Общински съвет – Любимец да заплати на Окръжна прокуратура – Хасково разноски по делото в размер на 20.00 (двадесет) лева.
Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
При неподаване на касационна жалба или протест, или ако те са отхвърлени, решението да се оповести по реда на чл.194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.