Р Е Ш
Е Н И
Е
№ 975
19.12.2019 г. гр.Хасково
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ХАСКОВО в открито съдебно заседание на двадесети ноември две хиляди и деветнадесета година в състав:
2. ПАВЛИНА ГОСПОДИНОВА
Секретар: Гергана Мазгалова
Прокурор: Невена Владимирова
като разгледа докладваното от съдия В.Желева адм. дело №658 по описа на съда за 2019 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по Раздел ІІІ от Глава десета на АПК.
Образувано е по протест на Прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково, срещу чл.31, чл.37 и чл.40 от Наредба №11 за изграждане, стопанисване и опазване на зелената система на община Маджарово.
В протеста се твърди, че с решение №238 от 28.02.2019 г. Общински съвет Маджарово приел изменения в Наредба №11 за изграждане, стопанисване и опазване на зелената система в община Маджарово (Наредбата), която действала и към настоящия момент. Наредбата била подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75, ал.1 от АПК, тъй като съдържала административноправни норми, отнасяла се за неопределен и неограничен брой адресати и имала многократно правно действие. Предвид на това в съдържанието на наредбата било недопустимо да бъде пренебрегната рамката, наложена в чл.76, ал.3 от АПК, според която общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Това изисквало при издаване на подзаконов нормативен акт общинският съвет винаги да се съобразява стриктно с нормативния акт от по-висока степен. Твърди се, че при проверка на актуалното съдържание на Наредбата се установявало, че някои от разпоредбите ѝ противоречат на нормативни актове от по-висока степен.
Незаконосъобразността на чл.31 от Наредбата се дължала на това, че съгласно разпоредбата на чл.178е от ЗДвП се налагало наказание глоба в размер от 50 до 200 лева на лице, което паркира ППС в паркове, градини, детски площадки, площи предназначени само за пешеходци и т.н. Видно от определението на Зелена система в чл.2 от Наредбата, то тя обхващала всички озеленени площи, публична общинска собственост (градини, паркове и улично озеленяване).
В разпоредбата на чл.37 от Наредбата било посочено, че при замърсяване на зелени площи с битови отпадъци се налага глоба с фиш от 10 лева, като този текст бил незаконосъобразен, тъй като ЗУО уреждал забрани относно всички отпадъци, определението за което се съдържало в §1, т.17 от ДР на ЗУО, като в чл.133, ал.1, т.1 и чл.134, ал.1, т.1 от ЗУО били предвидени и глоби в размер съответно от 300 до 1000 лв. и от 1400 до 4000 лв.
В тези случаи местният орган на власт бил правно неспособен да предвиди друга уредба за коментираните въпроси, освен визираните в закона.
В разпоредбата на чл.40 от Наредбата било предвидено за маловажни случаи на административни нарушения на същата, установени при извършването им, овластените контролни органи да могат да налагат на нарушителя глоби с фиш в размер от 10 до 15 лева по реда на чл.39, ал.2 от ЗАНН. Твърди се, че законодателят поначало (чл.28 от ЗАНН) възлагал преценката за маловажност на административно наказващите органи, а не на актосъставителите. Изключение в този аспект било посочено в чл.39, ал.1 и ал.2 от ЗАНН. Тълкуването на последните две разпоредби указвало, че законодателят ясно разграничавал „явно маловажните“ от „маловажните“ случаи на административни нарушения, включително и чрез размера на предвидената санкция. В случая при преценка за законосъобразност на правилото на чл.40 от Наредбата, следвало да се отчете разпоредбата на чл.39, ал.1 от ЗАНН, която касаела случаите на явно маловажни административни нарушения, установени при извършването им, за които предвидената в закона санкция била 10 лева и се различавала от предвидената в Наредбата. Дори да се приемело, че в чл.40 от Наредбата е въведено правило за „маловажни“ случаи по смисъла на чл.39, ал.2 от ЗАНН, то предвидената санкция в размер от 10 до 15 лева не съответствала на предвидената в ЗАНН такава от 10 до 50 лева. Известно било, че нормите, регламентиращи наказването са императивни и подлежали на стриктно тълкуване, тъй като предизвиквали неблагоприятни последици за адресатите си. От друга страна, по аргумент от ТР №57/04.12.1984 г. по н.д.№13/1984 г. на ОСНК на ВС, от две наказания по-тежко било това, за което е предвиден по-висок максимум при еднакъв минимум, по-висок минимум при еднакъв максимум, а при еднакъв минимум и максимум – това, за което са предвидени кумулативно и други наказания. В случая размерът на предвидените в Наредбата санкции били незаконосъобразни, защото съществено се различавали от предвидените в закона, или регламентацията в подзаконовия акт била такава, че създавала препятствия за употребата ѝ, поради което била незаконосъобразна.
Предлага се поради противоречието им с нормативна регламентация от по-висок ранг, съдът да отмени протестираните разпоредби от Наредбата.
Ответникът, Общински съвет – Маджарово, не ангажира становище по протеста.
Представителят на Окръжна прокуратура – Хасково в съдебно заседание поддържа протеста и дава заключение за отмяна на протестираните разпоредби.
Административен съд – Хасково, като прецени доказателствата по делото, приема за установено от фактическа страна следното:
Наредба №11 за изграждане, стопанисване и опазване на зелената система на община Маджарово (Наредбата), част от която са протестираните в случая разпоредби на чл.31, чл.37 и чл.40, е приета с Решение №78/23.10.2008 г. на Общински съвет – Маджарово, изменена и допълнена с Решение №238 по Протокол №31/28.02.2019 г. на Общински съвет – Маджарово.
Видно от представеното по делото препис-извлечение от Решение 238/28.02.2019 г. на Общински съвет – Маджарово, с него се приемат изменения и допълнения в Наредба №11, включително се приемат нови редакции на чл.31, чл.37 и чл.40 от същата. Според Протокол №31 от заседание на ОбС – Маджарово, Решение 238 е прието на редовно проведено на 28.02.2019 г. заседание на общинския съвет, при наличието на изискуемия кворум, на поименно гласуване и с 11 гласа „за“, 0 гласа „против“ и 0 гласа „въздържал се“ от всички 11 общински съветника. Представени са и доказателства за публикуването на проекта за изменение и допълнение на Наредба 11, заедно с мотивите към него, на сайта на Община Маджарово на 05.02.2019 г., както и справка за постъпилите писмени или устни предложения по проекта в 14 дневен срока от датата на публикуването му.
Текстът на Наредбата, в действащата му редакция, е представен по делото.
При така установената фактическа обстановка съдът достигна до следните правни изводи:
Протестът е процесуално допустим. Предмет на оспорване са конкретни разпоредби от подзаконов нормативен акт, действащ на територията на Община Маджарово. На основание чл.186, ал.2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт. Оспорването на подзаконовия нормативен акт пред съда е частично и касае само конкретни разпоредби от Наредбата, което е допустимо съгласно чл.185, ал.2, вр. ал.1 от АПК. Освен това разпоредбата на чл.187, ал.1 от АПК изрично предвижда безсрочност на оспорването на подзаконовите нормативни актове, т.е. без ограничение във времето.
Разгледан по същество, протестът е основателен.
Нормата на чл.21, ал.2 от ЗМСМА предвижда компетентност на общинския съвет, в изпълнение на своите правомощия по ал.1 на същия член, да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Съгласно чл.1, ал.1 от Наредбата, с нея се урежда изграждането, стопанисването и опазването на зелената система на Община Маджарово, като в чл.2 от Наредбата е посочено, че Зелената система, по смисъла на тази наредба, обхваща всички озеленени площи, публична общинска собственост, оформени със средствата на паркоустройството и декоративната растителност на територията на Община Маджарово (градини, паркове и улично озеленяване).
Изрично в §2 от „Допълнителни разпоредби“ на Наредбата е посочено, че същата се издава на основание чл.20; чл.21, ал.1, т.13 и чл.22 от ЗМСМА.
Съгласно чл.20 от ЗМСМА, Общинският съвет определя политиката за изграждане и развитие на общината във връзка с осъществяването на дейностите по чл.17 (т.е. относно местното самоуправление), както и на други дейности, определени със закон. В чл.21, ал.1 т.13 от ЗМСМА е предвидено, че общинският съвет определя изисквания за дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, както и от състоянието на инженерната и социалната инфраструктура.
Следва да бъде посочено, че устройството на озеленени и залесени площи е регламентирано в Раздел ХI от ЗУТ, като в чл.61, ал.1 от ЗУТ е предвидено в териториите на общините да се устройват озеленени площи, обединени в зелена система, като средство за подобряване на микроклимата и хигиенните условия и за организиране на отдиха на населението. В чл.62, ал.10 от ЗУТ (Нова – ДВ, бр.61 от 2007 г.) изрично е разписано, че Общинският съвет приема наредба за изграждане и опазване на зелената система на територията на общината.
Тоест, макар да не е посочено в нея, Наредба №11 за изграждане, стопанисване и опазване на зелената система на община Маджарово е издадена въз основа на законовата делегация на ЗУТ. Предвид това, както и предвид разпоредбата на чл.76, ал.3 от АПК, Общински съвет – Симеоновград е материално и териториално компетентният орган, разполагащ с правомощие да уреди нормативно обществените отношения с местно значение, каквито се явяват тези, посочени в чл.1 от Наредбата, респективно да издаде подзаконов нормативен акт като процесния.
По отношение съответствието на конкретните оспорени разпоредби с материалния закон, съдът намира следното:
В чл.7, ал.2 от ЗНА наредбата е дефинирана като нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Съгласно чл.8 от ЗНА, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение, а разпоредбата на чл.15, ал.1 от ЗНА предписва, че нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.
Без съмнение общинската наредба представлява подзаконов нормативен акт от местно значение, който има предназначение да детайлизира или доурегулира разпоредбите на закона като нормативен акт от по-висока степен, поради което нейните разпоредби следва да бъдат съобразени със закона, в чиято връзка същата се издава, като стриктно се придържат към неговата рамка и са в съответствие с неговото съдържание. Регламентацията, която дава общинската наредба, следва да уточнява и конкретизира законовата уредба съобразно местните условия, но не може да е в противоречие с нормативен акт от по-висока степен, нито да преурежда по различен начин вече уредени от закон обществени отношения.
Протестираните разпоредби от Наредбата имат следното съдържание:
Чл.31 При навлизане, спиране или паркиране на МПС в обекти на Зелената система на града, освен на разрешените за целта места, се заплаща глоба от 10 лева.
Чл.37 При замърсяване на озеленените площи с битови отпадъци се налага глоба с фиш от 10 лева.
Чл.40 За маловажни случаи на административни нарушения, установени на настоящата Наредба, установени при извършването им, овластените контролни органи могат да налагат на нарушителя глоби с фиш в размер от 10 до 15 лв. по реда на чл.39, ал.2 от ЗАНН.
И трите разпоредби систематично са разположени в Глава четвърта „Контрол и санкции“ на Наредбата и имат административно-наказателен характер, доколкото с тях се предвиждат глоби за извършване на административни нарушения.
Очевидно с предвидените в чл.31 и чл.37 от Наредбата глоби се цели, с оглед опазване на зелената система на територията на Община Маджарово, да се санкционират изброените в тях като нарушения деяния – навлизане, спиране или паркиране на МПС в обекти на Зелената система, и замърсяването на озеленените площи с битови отпадъци.
Правомощията на Общинския съвет относно приемането на наредба по чл.62, ал.10 от ЗУТ обаче е ограничено само до устройването на озеленени площи по смисъла на чл.61, ал.1 от ЗУТ. Местният законодател не е съобразил, че въпросите относно правата и задълженията на участниците в движението, и тези относно мерките и контрола за защита на околната среда от образуването на отпадъците, са уредени изрично в нормативни актове от по-висок ранг, каквито са Закона за движението по пътищата (ЗДвП) и Закона за управление на отпадъците (ЗУО).
Като цели на ЗДвП в чл.1, ал.2 от същия са посочени включително опазването имуществото на юридическите и физическите лица, както и околната среда от замърсяването от моторните превозни средства. В чл.98, ал.1 от ЗДвП са регламентирани местата и случаите, в които престоят и паркирането на ППС са забранени, а в Глава седма „Административнонаказателна отговорност“ са предвидени съставите на административни нарушения и съответните им наказания във връзка със спазване правилата за движение по пътищата. Изрично в чл.178е (нов – ДВ, бр.37 от 2015 г.) от ЗДвП е предвидено да се наказва с глоба от 50 до 200 лв. лице, което паркира пътно превозно средство в паркове, градини, детски площадки, площи, предназначени само за пешеходци, и на тротоари в населените места извън разрешените за това места.
При съпоставка на цитираните текстове от ЗДвП със съдържанието на оспорената разпоредба на чл.31 от Наредба №11, във връзка с дефиницията на понятието Зелена система, дадена в чл.2 от Наредбата, следва извода, че разглежданият подзаконов нормативен акт урежда отношения, които вече са уредени законодателно, и то ги урежда в отклонение от ЗДвП, което го прави незаконосъобразен.
Разпоредбата на чл.37 от Наредба №11, обявяваща за административно нарушение замърсяването на озеленените площи с битови отпадъци, има за предмет материя, вече уредена в ЗУО, който закон, съгласно чл.2, ал.1, т.1 от същия, се прилага включително за битовите отпадъци. Същевременно в Глава шестнадесета, Раздел II „Административни нарушения и наказания“ на ЗУО, също са регламентирани административно-наказателни разпоредби – от чл.133 до чл.156 (вкл.), касаещи дейности във връзка с отпадъците. При проследяване на санкционните норми, регламентирани в чл.133 и сл. от ЗУО е видно, че по своето съдържание същите санкционират неправомерно поведение, сходно с визираното в чл.37 от общинската Наредба. Например в чл.133, ал.1, т.1 от ЗУО е предвидено да се наказва се с глоба от 300 до 1000 лв. физическо лице, което изхвърля отпадъци на неразрешени за това места, а в чл.134, ал.1, т.1 от ЗУО – да се наказва с имуществена санкция в размер от 1400 до 4000 лв. едноличен търговец или юридическо лице, което изхвърля неопасни отпадъци на неразрешени за това места. При подобно уреждане на материята относно административното наказване за нарушаване разпоредбите относно замърсяването на озеленените площи с битови отпадъци – едновременно в ЗУО и в Наредба №11, в правния мир се създава неяснота за реда, по който ще се санкционира конкретно неправомерно поведение, както и относно компетентността на отделните длъжностни лица, визирани в чл.157 до чл.159 от ЗУО, които следва да установяват нарушенията и издават наказателните постановления. За преодоляване на тази неяснота следва да се приеме, че административно-наказателната разпоредба на чл.37 от подзаконовия акт – Наредбата на Общински съвет Маджарово, не следва да бъде прилагана. Като постановена в противоречие със законови разпоредби, протестираната правна норма следва да бъде отменена.
С оглед съдържанието и систематичното разположение на нормата на чл.40 от Наредба №11, нейната законосъобразност следва да бъде преценена съобразно общите правила за административните нарушения и наказания, реда за установяване на административните нарушения, и за налагане и изпълнение на административните наказания, регламентирани в ЗАНН.
В чл.39, ал.1 от ЗАНН е предвидено, че „За явно маловажни случаи на административни нарушения, установени при извършването им, овластените за това органи налагат на място, срещу квитанция, глоба до размера, предвиден в съответния закон или указ, но не повече от 10 лева“, а в ал.2, че „За маловажни случаи на административни нарушения, установени при извършването им, когато това е предвидено в закон или указ, овластените контролни органи могат да налагат на местонарушението глоби в размер от 10 до 50 лв. За наложената глоба се издава фиш, който съдържа данни за самоличността на контролния орган и на нарушителя, мястото и времето на нарушението, нарушените разпоредби и размера на глобата. Фишът се подписва от контролния орган и от нарушителя, че е съгласен да плати глобата, и се изпраща на финансовия орган на съответната общинска администрация за изпълнение. На нарушителя се дава препис, за да може да заплати доброволно глобата.“
Видно е, че законодателят е разграничил според обществената им опасност деянията на явно маловажни случаи и маловажни случаи на административни нарушения, като е направил разграничение и на актовете, с които се налагат глобите – в първия случай с квитанция, а във втория – с фиш, и на размерите на глобите, налагани с тези актове.
Безспорно е налице несъответствие между разпоредбата на подзаконовия нормативен акт и приложимия закон, доколкото в чл.40 от Наредбата се визират „маловажни случаи“ на административни нарушения – такива, каквито са предвидени в чл.39, ал.2 от ЗАНН, а в отклонение от законовата регламентация за налагане на глоба „в размер от 10 до 50 лв.“, в Наредбата е предвидено за същите да се налага „глоби с фиш в размер от 10 до 15 лв.“. Максималният размер на предвидените в Наредбата глоби съществено се различава от предвидения в закона такъв, с оглед на което регламентацията създава неяснота относно приложимите размери при всеки конкретен маловажен случай на административно нарушение. Несъответствието е съществено, като съображенията в протеста в насока незаконосъобразност на разпоредбата на чл.40 от Наредбата са основателни и същата следва да бъде отменена.
На основание чл.143, ал.1, вр. чл.196 от АПК, основателно е искането на протестиращия за присъждане в негова полза на направените по делото разноски – 20 лв. такса за съобщаване на оспорването в ДВ, платими от ответника.
Водим от изложеното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ чл.31, чл.37 и чл.40 от Наредба №11 за изграждане, стопанисване и опазване на зелената система на община Маджарово.
ОСЪЖДА Общински съвет – Маджарово да заплати на Окръжна прокуратура – Хасково разноски по делото в размер на 20.00 (двадесет) лева.
Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
При неподаване на касационна жалба или протест, или ако те са отхвърлени, решението да се оповести по реда на чл.194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.